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反思WTO在数字化世界中的作用

文章来源:http://www.cbecn.com  发布日期:2019-08-20

  一、WTO目前存在的重要问题

反思WTO在数字化世界中的作用

  目前WTO面临的困难并不容易得到解决。但是贸易自由化历来都是由那些关注行业利益和多边利益的“有志团体”来推动的,因此解决这些问题应当是目前政策行动的首要目标。

  可以说WTO正面临着24年以来最为严峻的挑战。自2016年唐纳德·特朗普当选总统以来,美国政府一直敌视多边主义,他们受到保护主义的诱惑,不断试图破坏WTO,将WTO推至无法履行其核心作用的边缘——无法对全球贸易做出裁决。

  如果说眼前的危机还不够说明问题,那么市场的结构性转变就真正对WTO提出了质疑:WTO作为国际商业规则秩序,是否长期适用于全球经济?考虑到WTO体系中固有的某些限制因素,它可以做出怎样的改变?

  2016年美国总统竞选期间,贸易是特朗普民粹主义竞选活动的主要目标。虽然当选后,特朗普总统没有,或者说至少现在还没有按照竞选时的说法使美国完全退出WTO,但他的政府已经不断阻止WTO争端解决机构中的上诉机构——这一多边贸易体系的核心组成部分的成员任命,导致该机构无法正常运转。

  WTO上诉机构成员的任命需要得到成员的一致同意,而美国一直阻止提名新成员。到2019年12月,上诉机构中的三名现任成员中,将有两名成员结束四年任期,因此上诉机构将没有足够的法定人数做出贸易裁决。

  然而在目前的局面出现以前,WTO就已经面临着诸多问题,其中许多问题可以追溯到1995年WTO成立之时,并由此引发了当前危机。

  WTO形成于独特的历史时期。20世纪90年代,各国对于实现贸易自由化的愿望达成了第二次世界大战以来的空前共识。全球共产主义刚刚破产,亚洲和拉丁美洲的发展中经济体正在进行重大市场改革。

  当时美国、欧盟、日本和加拿大被贸易谈判代表称为“四方集团”,因为它们在推动前几轮贸易自由化中发挥了关键作用,他们的影响力达到顶峰。他们的领导促进了全球贸易一体化,鼓励各国加入WTO的前身——关税与贸易总协定(GATT)。虽然关贸总协定最初的几轮贸易谈判所涉及的成员不到30个,但到1994年,成员总数已上升到123个,并最终上升至今天的164个WTO成员。

  这种政治和意识形态的短暂统一促成了WTO的建立,来解决关贸总协定中的许多明显缺陷。尤其是关贸总协定允许各国获得重要豁免权,同时有关退出协议的规定模糊,因此它被更标准化的“单一承诺”制度和具有约束力的争端解决机制所取代。

  WTO制度从要求一致批准执行裁决,转变为仅在阻止某项裁决时要求一致同意,这使争端解决变得更有效率。

  然而,WTO“一刀切”的形式缺少灵活性,也造成了重要问题。遵守具有约束力的争端解决规则对成员主权有所限制,对此世界主要经济体,特别是美国持保留意见。WTO承诺,持续的进一步谈判和贸易自由化将不断产生新的协议,规则也将更加明确,但是在对不断更新的规则进行基本解释之外,它限制了对解决涉及多国的贸易争端的需求。

  相反,中国和印度等发展中经济体在贸易体系和贸易谈判中具有更重要的中心地位,他们支持具有约束力的规则,这使得规则谈判的风险提高。这些因素导致各成员无法在新一轮谈判中达成共识。其结果就是贸易自由化和谈判陷入停滞,同时从当前的紧张局势也可以看出,美国又开始担忧WTO侵犯主权了。

  技术发展改变了全球贸易的性质,进一步削弱了WTO的效力。2005年至2015年间,跨境数字贸易增长了45倍。目前电子商务占到消费品贸易的12%。

  “无形商品”的贸易增长(包括可下载的消费内容、软件、数据和其他数字知识产权产品)使商品和服务之间的界限日渐模糊。现在实物商品也很有可能通过服务合同、软件或租赁来提供服务。这使得商品贸易比以往任何时候都更加依赖复杂的“边境后”监管,因为它们通常都与服务相关。

  虽然WTO一直有志于开放服务贸易,但作为一个组织机构,它仍然不适合应对这种变化。服务贸易自由化越来越依赖于对所提供服务的统一监管,但这一领域却比商品贸易更难实现妥协。

  虽然政府可以通过政策的一次性变化来调整商品关税,但服务贸易谈判需要持续协调不断变化的多国标准。WTO作为一个以协商一致方式运作的国际机构,无法保证实现这种统一性。

  此外,WTO的服务贸易框架(见《服务贸易总协定》GATS)将服务贸易划分为四种“供应模式”,但新增的数字贸易根本无法完全符合这些类别。因此,GATS规则在管理现代经济时变得越发笨拙。

  二、如何促进监管一致

  想要进一步推动贸易自由化,其倡导者们必须首先制定实际的目标,并认识到全球贸易管理已经超越了政治上的可持续性。WTO的“单一承诺”模式要求其成员之间达成持续共识,这是不切实际的。

  即便改革的代价无法与争端解决相协调,但是想要允许成员国在义务上获得更大的灵活性就必须承认这一点。有证据表明多国争端解决在WTO之外仍然存有争议,因此改革是不可避免的。

  但问题在于,随着贸易越来越倾向于服务和无形商品,对统一规则的需求只会不断增长。最有可能取得成功的途径可能并不在于WTO,而在于具体经济部门的论坛和涉及有限国家的诸边协议。

  一个在特定部门监管协调方面取得成功的例子是制定共同的银行业标准。这一标准的制定过程首先通过了1992年国际清算银【关键词18】行(BIS)的所谓“巴塞尔(Basel)”机制,最近又通过了金融稳定委员会(FSB),其目的主要是为了确保各司法管辖机构之间达到最低程度的监管协调。

  这种标准化的额外结果之一是减少了许多监管壁垒,最终使金融行业成为最全球化的服务部门之一。而具有讽刺意味的是,并没有任何正式的贸易协定中包含了健全的金融服务管理内容。

  是否可以将金融行业的这种模式经过变化之后应用于更广泛的部门?巴塞尔和FSB规则的实施依赖于行业内和监管机构的全球支持,但同样的前提条件可能适用于几乎所有服务部门的统一监管。因此有理由相信,其他受监管服务部门可以通过专业或行业机构实现类似的标准协调,促进和规范跨境贸易。

  用这种方式将权利赋予全球特定部门的标准制定机构,通过行业推动“自下而上”的协调方式,可以更容易克服改革中的政治障碍。例如在银行业中,所有参与者已经就协调一致的监管带来的好处达成了一致意见,制定共同的全球法【关键词101】规符合所有参与者的利益。如果需要更为严格或不同的监管(就像2008年金融危机之后的情况那样),则可以参照已经存在的各方达成一致的调整框架。

  许多其他专业服务部门以及数字贸易管理领域也有类似论坛。这些专业组织与政府合作,有助于推动其成员认可其部门新的贸易政策和规则。而这也反过来有助于确保政府间进行合作,实现监管一致。

  诸边贸易协定也为实现更大的目标提供了可能性。自2012年开始谈判以来,《服务贸易协议》(TiSA)正在有选择地实现服务贸易自由化——先从小部分谈判方(其中包括四方集团国家)开始,这些谈判方都希望进一步实现服务贸易自由化。

  不过在特朗普总统任期内,TiSA不太可能取得进展。但是,如果美国政府不再采取敌对态度,那么诸边协议将比另一轮WTO谈判更有可能取得成功。此外,TiSA将覆盖全球70%以上的服务贸易,同时也为其他国家制定出一套共同标准。实际上,即使在特朗普政府执政期间,美国也是就电子商务开始谈判诸边协议的76个WTO成员之一。

  未来WTO的作用将会减弱,而其真正的作用和职责在于充当诸边协议的储存库和谈判平台,发挥监测和数据收集的作用,以及制定货物贸易和关税自由化的共同标准。

  过去许多主要的国际组织都已经适应了这种职权范围的缩小:在布雷顿森林货币体系崩溃之后,国际货币基金组织的任务也同样减少了,但它能够重新将自身打造为最后的借贷手段,在一个更为灵活的动态货币体系中提供流动资金。

  可以想见,在政治荒野中度过一段时间之后,WTO也同样可以在一个全新的动态全球贸易体系中重塑自身。

  三、WTO未来发展方向

  WTO成员不太可能走出争端解决僵局而达成共识。当务之急是确保对持续贸易自由化的政治支持,而不是保护现有组织结构。

  贸易活动越来越多地涉及服务和无形商品,因此通过特定经济部门论坛【关键词204】和诸边协议,而不是全面的WTO谈判,更有可能在监管一致方面取得进展。

  银行业等单一行业的监管协调为其他服务行业提供了可用模板,可以在没有正式贸易协议的情况下减少贸易壁垒。这需要将权利赋予专业标准制定机构,并充分利用双方一致认同的利益。

  诸边协议涉及致力于实现类似目标的国家,它可以为提高政策目标提供空间。服务贸易协议(TiSA)就是很好的例证。

  WTO作为一个规则制定者的作用将减弱,其工作重点更有可能是为更有限的部门提供谈判平台,存储诸边贸易协议,以及监测和收集数据。

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